Síntesis de la intervención del director del Centro de Pensamiento de la Universidad EIA en el forum MOVILIA

18 de marzo de 2025

Introducción

El desarrollo económico y la institucionalidad en Colombia han estado profundamente interrelacionados, particularmente desde las reformas iniciadas en 1990. En este contexto, es pertinente analizar el impacto de dichas reformas en la política comercial, productiva y de inversión del país, así como las oportunidades y desafíos que se presentan en el panorama actual. Este artículo examina la evolución de estas políticas, resaltando los avances y obstáculos que han marcado el desarrollo competitivo del país en los últimos 34 años.

Reformas Económicas y Políticas Comerciales

Desde 1990, Colombia adoptó un modelo de apertura económica basado en la reducción unilateral de aranceles con el objetivo de aumentar la eficiencia del aparato productivo y mejorar su competitividad en los mercados internacionales. Por su parte, la Constitución de 1991 otorgó al Estado un papel central en la dirección de la economía, al tiempo que reafirmó a la iniciativa privada como motor fundamental del desarrollo 

Colombia tuvo dos períodos diferenciados de apertura económica. Inicialmente, una apertura unilateral que coincidió con la iniciativa del ALCA, lanzada en los noventa y que fracasó en 2004. A partir de entonces, el país adoptó una apertura basada en tratados de libre comercio, estrategia que se extendió hasta 2022. Sin embargo, desde ese año, se ha implementado un enfoque más orientado a la inserción en el Sur Global, buscando fortalecer relaciones comerciales con economías en desarrollo.

A lo largo de estos 35 años, un aspecto clave ha sido la expansión de los tratados de libre comercio. Mientras que entre 1990 y 1995 Colombia solo alcanzaba dos acuerdos de este tipo, para el año 2021 el país había firmado 17 tratados de libre comercio, que le otorgaban acceso a 65 países y a 1.500 millones de personas.

En este contexto,el esquema cambiario colombiano ha sufrido diversas transformaciones. En los primeros años de apertura, la fuerte revaluación del peso llevó a la implementación de un sistema de bandas cambiarias, combinando tipos de cambio flotantes y fijos. Sin embargo, tras la crisis de 1999 y los acuerdos con el FMI, Colombia adoptó un régimen de libre flotación, concentrando el rol del Banco de la República en el control de la inflación.

De ese período, es importante resaltar consensos construidos para superar la crisis de finales de los años 90, que permitieron establecer un acuerdo de largo plazo con incidencia directa en la estabilización macroeconómica del país. Este proceso ocurrió en un marco de igualdad en trato entre la inversión extranjera y la inversión nacional, que se convirtieron en motores del crecimiento, al menos, hasta el 2022.

La productividad: el bien más escaso de 35 años de crecimiento

Uno de los objetivos clave de las reformas de los años noventa era el de fomentar una mayor participación de Colombia en las cadenas globales de valor. Sin embargo, el comercio como porcentaje del PIB ha mostrado una estabilidad preocupante. A diferencia de países como México y Chile, cuya apertura ha sido más dinámica, Colombia ha mantenido niveles de exportación como porcentaje del PIB significativamente bajos.

Por un lado, la estructura de exportaciones sigue concentrada en el sector minero-energético y en productos tradicionales de sector agrícola, como las flores, el café y el banano. Aunque la dependencia del petróleo ha disminuido en los últimos años (del 70% al 50% de las exportaciones totales), el país aún enfrenta retos en la diversificación productiva y la inserción en sectores de mayor valor agregado.

Por otro lado, Colombia ha logrado una diversificación significativa en términos de mercados, alcanzando alrededor de 180 destinos para sus exportaciones. Un ejemplo clave de esta expansión es el mercado estadounidense, que actualmente representa una tercera parte de nuestras exportaciones totales y el 36,9% de las exportaciones no minero-energéticas. Este contexto sugiere que, más que reconsiderar o desmantelar el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, se debería profundizar en su aprovechamiento. Además, la creciente presencia de Colombia en otros mercados demuestra el potencial de los productos tradicionales para abrir camino a sectores no tradicionales en el comercio exterior.

Algunas voces han señalado el impacto de los TLC, en particular el acuerdo con Estados Unidos, en la balanza comercial. Es importante reconocer que existe un margen significativo para optimizar estos tratados y maximizar sus beneficios. Sin embargo, también es evidente que el balance comercial refleja la importación de productos en los que Colombia no posee una ventaja comparativa revelada. Estos incluyen insumos, bienes intermedios y de capital esenciales para mejorar la competitividad de las empresas nacionales, así como ciertos productos alimenticios que, gracias al comercio internacional, pueden adquirirse a precios más competitivos que si se produjeran localmente. Este es el principio fundamental del intercambio entre los países.

Lo que estos procesos de largo plazo evidencian es que Colombia aún tiene una tarea pendiente: convertir su integración en los mercados globales en una verdadera oportunidad de crecimiento, productividad, empleo y bienestar. De hecho, si se considera la población total del país, el valor actual de las exportaciones se encuentra un 70% por debajo de lo esperado. Aún más preocupante, las exportaciones per cápita representan solo la mitad de lo que deberían ser en relación con el tamaño de nuestra economía.

La falta de una dinámica exportadora sólida está estrechamente relacionada con la productividad, que, en esencia, refleja la eficiencia de la economía. Se trata de la capacidad de combinar de manera óptima el capital y el trabajo para producir más con menor esfuerzo, incorporando innovación, cambio técnico y nuevos procesos. Sin embargo, entre 1989 y 2004, la productividad total de los factores —que mide esta combinación de capital y trabajo— presentó un crecimiento promedio anual negativo de 0.5%. En este sentido, Colombia sigue la misma tendencia que América Latina, donde la productividad, en lugar de impulsar el crecimiento económico, ha actuado como un lastre.

Este desempeño obedece a varios factores. Uno de los principales es la baja inversión en innovación por parte del sector público y privado, que en los años 2000 representaba apenas el 0.13% del PIB y, aunque ha aumentado en años recientes al 0.30% del PIB, sigue siendo una cifra baja. De hecho, este nivel de inversión es tres veces inferior al promedio de América Latina y siete veces menor que el promedio de los países miembros de la OCDE. A esto se suma la alta informalidad, que tiene un impacto directo en la productividad a largo plazo. Las empresas que recurren al empleo informal tienden a permanecer pequeñas y no logran expandirse, lo que frena el crecimiento empresarial y limita la capacidad productiva del país.

En este contexto, considerar la economía popular como un mecanismo de inclusión social es una alternativa válida. Sin embargo, para que realmente contribuya al desarrollo económico, es fundamental fomentar su formalización, ya que solo a través de una estructura productiva formal y eficiente se podrá mejorar la productividad en el largo plazo.

La confluencia de estos factores, incluida la ausencia de políticas de desarrollo productivo de largo plazo, ha tenido un impacto significativo en la desindustrialización relativa del país. Entre 1990 y 2023, se registraron cambios importantes en la estructura productiva. La industria perdió cuatro puntos en su participación dentro del valor agregado sectorial, mientras que la agricultura redujo su participación en tres puntos. En contraste, los sectores de servicios y comercio, que en años recientes han generado empleo de mejor calidad, crecieron en conjunto dos puntos. Sin embargo, el sector que más aumentó su participación en el valor agregado durante este período fue la administración pública, con un incremento de seis puntos. Una participación que, según diversos analistas, no se asocia precisamente con un mayor aporte a la productividad de la economía.

Desafíos Institucionales y Políticas de Desarrollo

Este recorrido nos deja un balance que debe analizarse con una visión de largo plazo. Se trata de un balance con fortalezas y desafíos, construido sobre los aprendizajes que dejó la crisis de finales de los años 90. Uno de los principales aprendizajes fue la necesidad de estabilizar la economía, ya que intentar crecer sin controlar la inflación resultó insostenible. A partir de ese aprendizaje, Colombia logró mantener un crecimiento económico promedio del 3.8% anual entre 2000 y 2019, aunque inferior al de países como China o Corea. Este crecimiento se dio en un contexto de reducción gradual de la inflación, que convergió hacia los niveles promedio de América Latina. Sin embargo, en los últimos años, el impacto de la pandemia y la disrupción de las cadenas globales de suministro han afectado esa estabilidad, reintroduciendo presiones inflacionarias que desafían los logros alcanzados en décadas anteriores.

Por otro lado, a pesar de los altibajos, entre 1990 y 2022, la inversión privada se consolidó como el motor del crecimiento económico, incluso superando el promedio de América Latina tras la crisis de la pandemia. Asimismo, según el Banco de la República, la inversión extranjera ha sido una fuente estable de financiamiento externo y, como porcentaje del PIB, se ha mantenido por encima del promedio regional, pese a ciertos episodios de volatilidad.

En este contexto, desde 2005 se ha fortalecido el Sistema Nacional de Competitividad, con el trabajo conjunto de instancias que se mantuvo activo hasta el año 2002. Las Comisiones Regionales de Competitividad, creadas en el mismo año como parte activa del sistema, han desempeñado un papel clave en el monitoreo territorial de estos avances. Por su parte, el Consejo Privado de Competitividad, creado en 2007, ha garantizado un seguimiento continuo de la situación competitiva del país más allá de los ciclos políticos.

A través de la óptica de las dos mediciones más aceptadas en materia de competitividad (IMD y WEF) que el país ha construido una base de competitividad con avances claros en diversas áreas. Entre ellos, la estabilidad macroeconómica, el fortalecimiento de la educación superior y una infraestructura que ha sido priorizada en la agenda nacional. Sin embargo, algunos de estos logros comienzan a debilitarse en el escenario actual.

El país enfrenta retos significativos, y uno de los principales es el de la amenaza de sus instituciones. Factores como la inseguridad y la corrupción han tenido un impacto considerable en la competitividad a largo plazo, aunque no son problemas exclusivos del gobierno actual. A esto se suma el desempleo, una de las razones detrás del desencanto de los jóvenes con el modelo de desarrollo. Comparado con América Latina y México, Colombia ha mantenido tasas de desempleo superiores al promedio regional, alcanzando niveles de más del 20% en los primeros años de las reformas.

Los estudios analizados muestran que este fenómeno está vinculado, en gran parte, a deficiencias en la calidad y pertinencia de la educación, particularmente en los niveles universitario, técnico y tecnológico. Aunque el país ha avanzado en términos de escolaridad, la formación de los jóvenes no siempre se ajusta a las necesidades del mercado laboral, lo que limita sus oportunidades de empleo.

Al mismo tiempo, la Constitución, con su enfoque garantista de derechos sociales, y el modelo de reformas, en el que se combinan intervenciones de Estado y de mercado, han contribuido a la reducción de la pobreza en el largo plazo. Si bien los niveles de pobreza siguen siendo preocupantes en comparación con otros países de la región, la coordinación entre políticas económicas y sociales ha permitido avances en estabilidad macroeconómica y bienestar. No obstante, el resurgimiento de altos niveles de desigualdad en América Latina —y en Colombia en particular— sigue siendo un problema estructural.

A finales de 2024, un informe del Banco Mundial destacó que, a pesar de los desafíos recientes y la pausa en ciertas reformas, la solidez del entorno institucional y macroeconómico de Colombia sigue siendo un pilar fundamental de su estabilidad. Aspectos como un marco fiscal basado en reglas, un tipo de cambio flexible y un régimen moderno de metas de inflación han sido clave en la resiliencia económica del país. Que un organismo internacional de esta magnitud haya reconocido estos avances en medio del actual contexto de incertidumbre reafirma que muchas de las fortalezas construidas en las últimas décadas siguen vigentes, a pesar de las dificultades actuales.

Perspectivas

Uno de los propósitos de las reformas, y sus ajustes, era del de mantener la estabilidad macroeconómica junto con el empleo y el bienestar, en el largo plazo, garantizando así la sostenibilidad del Estado y el impulso de la iniciativa privada. Sin embargo, desde la “pausa estructural” de las reformas en 2022, impulsada por una estrategia de negociación con aliados ideológicos y una apuesta por la desvinculación selectiva del comercio internacional para fomentar la llamada política de reindustrialización, los resultados han sido limitados. En este contexto, la economía ha crecido a tasas muy bajas: 0,6% en 2023, 1,7% en 2024, con una proyección de 2,5% para 2025, lejos del promedio prepandemia.

El año 2024cerró con una leve recuperación impulsada por la inversión, que respondió a la mejora de la demanda desde mediados de 2024. La formación bruta de capital fijo muestra un repunte positivo en 2024, reflejando este comportamiento. José Antonio Ocampo, exministro de Estado, señala que la inversión privada recuperó su participación en el PIB hasta el 18,6%, aún por debajo de los niveles de 2022 y de la década pasada, cuando su aporte al crecimiento era más constante. También se observa una mayor demanda de importaciones, lo que sugiere cierta estabilidad en la recuperación. Comercio, servicios y construcción lideran el repunte urbano, mientras que la agricultura, beneficiada por los precios internacionales del café, ha sido un motor clave. La industria, en cambio, sigue rezagada y solo comenzaría a recuperarse en 2025.

Un punto positivo es el dinamismo del sector de obras civiles, impulsado por proyectos como el Metro de Bogotá, el Metro de Medellín y la consolidación de las 4G en Antioquia, que pueden contribuir al crecimiento urbano. Sin embargo, sin un mayor respaldo del Gobierno Nacional, la consolidación de este sector enfrenta obstáculos.

Para concluir, la percepción económica presenta señales mixtas. Si bien el comercio ha mejorado la confianza empresarial y la industria empieza a mostrar signos de recuperación en 2025, la inversión extranjera cayó un 17,6% en 2024, reflejando la incertidumbre generada por el tratamiento del Gobierno a ciertos sectores y los mensajes que afectan la confianza en los negocios.

Conclusiones

Las últimas tres décadas, hasta 2022, estuvieron marcadas por estabilidad institucional y macroeconómica, lo que generó un entorno propicio para la inversión privada y permitió un crecimiento superior al promedio de América Latina, con avances en inflación, desempleo y pobreza. No obstante, las reformas han mostrado efectos mixtos, con persistencia de altos niveles de informalidad, baja innovación y un desempeño exportador limitado, afectando la diversificación, la productividad y la internacionalización de la economía. A pesar de avances en infraestructura, salud y educación, estos sectores enfrentan en la actualidad riesgos que comprometen su impacto en el bienestar de la población y en la competitividad del país.

Actualmente, el crecimiento económico está condicionado por una “pausa estructural” en las reformas de largo plazo, lo que introduce incertidumbre y ralentiza variables clave como la expansión económica y la integración nacional e internacional. Sin embargo, el sector empresarial ha mostrado resiliencia y desde las regiones continúan surgiendo oportunidades que contribuyen al desarrollo.

La solidez institucional y la cooperación entre los sectores público y privado, reconocidas por aliados y organismos internacionales, siguen siendo fundamentales para impulsar los cambios estructurales necesarios sin comprometer la estabilidad democrática. A pesar de los desafíos, las instituciones tienen el potencial de fortalecerse y consolidar un futuro económico más estable, competitivo y con impacto en el bienestar de la población.